副市长黄奇帆：重庆改革和创新的5大路径

2008年07月16日 15:51:13 　来源：《上海国资》

      编者按：过去10年，重庆市发生了翻天覆地的变化。作为一个3000万人口的城市的管理
者， 素有“ 金融市长” 之称的重庆市常务副市长黄奇帆和他的同事们， 用一系列改革和创新
举措解决了所面临的种种问题，并从中总结出5种方法论。在什么情况下、用 什么方法改革和
创新， 这是任何一个领导者都必须面对的问题。政府和企业一样， 也是一种组织形态， 黄奇
帆的改革和创新方法论， 对于正面临经营环境巨变的企业领导者来说， 无疑提供了另一种借鉴。

重庆市常务副市长 黄奇帆/文

    任何事物的存在和发展都有一定的边界条件，从而形成一定的格局和体系。要想解决某
个问题，创造新的局面，就要改变原有的边界条件，创造新的条件，构成新的格局和体系。

    我们工作中的大多数问题都是事务性的，只要依靠基本的素质和责任心，按照国家的法
律和政策就能解决。但是，实践中也会遇到一些特殊问题，靠一般的方法解决不了，必须通过改
革和创新才能解决。 

    根据我的体会，所谓特殊问题大致有3大类：长期存在的历史遗留问题、大面积存在的
问题、新形势下出现的新矛盾和新问题。这些特殊问题，要么是在原有的体制、政策和实际条件
下无法解决的，要么是突发性的，没有先例可循。要解决，就必须改革和创新。 

    基于重庆市解决城市发展问题的经验，我总结出改革和创新的5种方法论，实际工作中
的改革创新，一般都可归结到这5种。至于具体适用哪一种，要具体问题具体分析，有针对性地
实施不同的举措。 

　　方法论一：改变体制和机制 

    有些矛盾和问题的根源在体制、机制上。在原有的体制、机制条件下，不管采取什么措
施都不能解决矛盾和问题。这时，我们就要从体制、机制入手来改革和创新。体制、机制理顺了，
这些矛盾和问题也就迎刃而解了。 

    比如，“两江四岸”的特殊城市建设格局，使得重庆市的路桥建设任务特别重。上世纪
90年代至2002年以前，政府财力薄弱，于是引进投资者建路桥。路桥建好后，投资者设卡收费。
由于收费站点太多，每辆车每年的汽油费大概为1万元，路桥费却要1万元以上，从而增加了市
民用车成本，影响了城市通行效率和路桥等公共资源的充分利用，造成渝中区和其他几个区房地
产价格的巨大差距，市民反映强烈。 

    城市路桥是市政工程，国际惯例是由政府公共财政投资建设，运行中基本是不收费的。
因此，我们的路桥收费问题本质上是投融资体制问题，并不是技术和方法上的问题。要解决这个
问题，必须从改革城市路桥建设投融资体制入手，确立政府公共财政的投资主体地位。 

    按照这个思路，重庆市制订了新的方案，由市政府的建设性投资集团出资70多亿元，
把主城的7桥1隧13条路全部从投资商手中回购，并取消收费站点，车辆通行实施每年缴纳2000
元过桥年费。 

    回购路桥的70多亿元资金是政府建设性投资集团的银行贷款，需要考虑投入产出平衡。
重庆的方案是先用路桥收费偿还回购资金的利息，再用不断增加的车辆保有量来平衡项目本金，
最终按约定期限偿清了贷款。 

    过去的问题解决了，未来架桥修路仍需要资金。从2002到2007年，重庆主城区路桥建
设共投资200多亿元，全部是由政府出资的。 

    依靠制度创新，重庆解决了城市路桥建设投融资体制问题，居民交通成本明显下降，城
市空间大幅拓展。 

　　方法论二：调整政策和管理方法 

    有些矛盾和问题的根源不在体制、机制上，而在政策和管理方法上，那么就要通过调整
政策和管理方法来解决。 

    重庆的房地产调控就是如此。过去几年，全国房价飙升，而重庆房价一直保持相对稳定
的增长，这得益于政府在政策上的创新。主要是稳定5个指标： 

    一是固定资产投资占全社会固定资产总投资的25%左右。根据数学模型测算，房地产投
资占比控制在25%左右，就能使房地产供求保持大体平衡。 

    二是按照人均30平方米住房(建筑面积)规划建设房地产项目。政府完全有办法控制和
规划城市扩张的速度，不切实际地提高规划建设标准，肯定会出现泡沫。 

    三是楼面地价不超过房价的1/3。面粉不能比面包贵，地价是制定房价的基础，影响着
房价走势。这几年我们坚持按照楼面地价原则上不高于该地段房价1/3的标准调控地价，实践效
果显著。虽然竞拍是个市场过程，但政府有足够的智慧来协调。 

    四是保障性住房(经济适用房、廉租房)占当年房地产竣工面积的20%以上。无论商品房
价格涨得多高，只要政府手里有20%的保障性住房，均价就会下来，个别房地产商想涨也涨不上
去。 

    五是保持税费政策的连续性。过去几年，房地产交易税费有很大提高，变化也很大。重
庆市在法律允许的范围内，一直把契税维持在1.5%，营业税能不收就不收，所得税维持在1%。
这保证了政策和市场预期的稳定。 

房地产是一个社会中产阶层的支柱性、基础性财产。如果房价不稳定，白领阶层的家庭
财富就会出现波动，从而既影响社会稳定，也影响国家的金融稳定。

方法论三：调整资源配置

    既有的资源配置方式是一种固化状态，导致了一些矛盾和问题的产生。那么，解决这些
矛盾和问题就需要调整资源配置方式，改变现有的固化状态。 

    以重庆市解开坏账“死结”为例。2000年，重庆市全市贷款余额为1600亿元左右，其
中不良贷款就有500多亿元，不良贷款率高达30%以上。银行拒绝再贷款，企业资金周转不灵，
政府城市建设缺乏资金，地区经济受到很大影响。 

    2004年前后，全国金融机构经营效益普遍向好，银行利润达到2000多亿元，仅中国工
商银行利润就有600多亿元。按照规定，银行业利润可以冲抵坏账。重庆市政府抓住这个时机，
主动与中国工商银行总行联系，希望它拿出一部分利润集中解决重庆分行的157亿元坏账。 

    如果中国工商银行在全国各地冲坏账的话，破产官司一路打下来最多能达到5%的清偿
率，而且还不知道要多少年才能完成。重庆市和中国工商银行谈判的结果是，由重庆市按照18%
的清偿率收购这些坏账。这个方案得到央行、银监会和财政部的一致认可，并得到国务院的批准。 

    但是，如果让中国工商银行与1000多户企业分别签协议，工作量非常大，时间会拖得
很长，并且未必能达到18%的回收率。 

    这就要创造性地改变资源配置。重庆市于是专门组建重庆渝富资产公司，从国家开发银
行获得了30亿元专项贷款，打包收购了中国工商银行的债券。收购之后，渝富资产公司用同样
的办法，把这些不良资产整体打包、集中处置给重庆的国有企业集团。用这样的办法，渝富资产
公司只用了半年左右的时间就基本收回了30多亿元的收购资金。 

    按照这个经验和模式，我们又处置了其他银行的坏账，一年时间共处置了近300亿元银
行坏账。这样，既帮助企业化解了巨额不良债务，企业不破产，职工不下岗，维护了社会稳定；
又帮助银行收回了较多资金，减少了银行金融资产的大量损失，推动了全市金融环境的改善。 

    到2007年底，重庆市银行贷款余额增加到5200亿元，但不良资产率下降到5.5%，成
为全国金融生态较好的地区之一。 

　　方法论四：改变边界条件 

    任何事物的存在和发展都有一定的边界条件，从而形成一定的格局和体系。要想解决某
个问题，创造新的局面，就要改变原有的边界条件，创造新的条件，构成新的格局和体系。 

    上世纪90年代中后期，重庆的工业企业严重亏损，经过直辖初期几年的努力，2000年
实现整体扭亏为赢，但全市工业企业利润总额只有20多亿元，而且每年工业投资总额仅有100
多亿元，只占固定资产投资的16%。 

    一系列的瓶颈制约着重庆工业的发展，为此我们不断地去改变这些边界条件，如降税、
销坏账、储土地、建基础设施、拉长产业链。以降税为例，2000年国家就宣布西部地区所得税
率降为15%，但到2002年时，重庆1.3万个工业企业中97%的还在按33%的税率缴纳所得税。工
业企业回报率一般只有10%左右，缴纳33%的所得税后，净利润只有6.7%仅比银行利息略高一点。
2003年，重庆市决定把工业企业的所得税率全部降为15%，这样一来，净利润就有8.5%，投资
者会更愿意来投资。 

    方法论五：改变利益格局 

    从经济和社会管理的角度看，改革和创新本身往往就是利益格局的调整。现实的诸多矛
盾和问题，实质上是利益的冲突和利益格局的失衡。只要我们重构利益格局，兼顾各方利益，特
别是弱势群体的利益，就可以很好地解决矛盾和问题。 

    重庆市的垃圾股重组就是例子。重庆市有30多家上市公司，2002年有1/3的是ST股，
还有7-8家效益很低。ST股既害股市也害股民，但如果让它退市、破产又会形成震荡。最近这
几年，重庆有11只ST股被重组，变成货真价实的好股票。 

    在重组ST股时，我们确定了一个“平行四边形原则”，维护好四个方面的利益：一是
不能让战略投资者吃大亏。如果战略投资者不进入重组，其他各方利益都将是空谈。二是不能让
债权人吃大亏——债权人不同意，重组推进不了，但也不能让债权人全身而退，把一大堆坏账都
摊到股民头上。三是大股东作为公司的决策者和管理者，要承担经营亏损的主要责任。四是重组
后的上市公司股东也会承担相应的损失，并通过市值溢价来充抵。 

    比如ST星美(S*ST星美000892.SZ)和ST朝华(S*ST朝华000688.SZ)，首先是进行债务
重组，引进战略投资者销掉不良债务。假如债务有12亿元，由战略投资者1：1出资全部销掉，
成本太高，投资者不会愿意。但如果以1：3的比例出4亿元销掉12亿元债务，投资者就会愿意。
银行也会愿意，因为这12亿元中本金可能只有7亿元?8亿元，利息有3亿元?4亿元。收回4
亿元，就有50%左右的清偿率。 

    其次是股权重组。以ST星美为例，公司有1亿多法人股，如果按照股权分置改革政策，
要对流通股股东对价，即法人股拿出20%?30%的股份给股民分配。但由于股权已经是负值了，就
算分给股民，分的也是负资产。因此，法人股不分给股民，改为送5000万股给战略投资者，作
为对战略投资者出4亿元销坏账的回报。股民虽然没拿到这5000万股，但是负资产变成正资产，
也得到巨大利益。 

    这个方案是一个各方妥协的方案，实质就是利益格局的调整。从表面看，好像大小股东、
股民都吃了亏，但其实都在负资产变成正资产中受益。从长远看，通过重组使公司新生，健康发
展，各方得到更大利益。在这个利益格局调整的过程中，政府作为第三者要当好裁判，做好平衡。 

    本文根据作者2008年5月10日在中欧国际工商学院的演讲整理而成